I decreti legislativi di attuazione della III direttiva in materia di antiriciclaggio ed antiterrorismo nell’attività notarile - Relazione introduttiva
Relazione introduttiva
di Piero Luigi Vigna
Procuratore Generale On. presso la Corte di Cassazione

Quando mi è stato proposto di svolgere la relazione introduttiva in apertura di questo importante Convegno, ho pensato che sarebbe stato utile cercare di individuare i "punti di forza", anche a livello costituzionale, che costituiscono il fondamento della nuova disciplina diretta a prevenire l'utilizzazione del sistema finanziario a scopo di riciclaggio e di finanziamento del terrorismo.

Tale disciplina, come è noto, trova i propri più immediati antecedenti nella c.d. terza direttiva 26 ottobre 2005 (2005/60/Ce) del Parlamento e del Consiglio e nella legge comunitaria 2005 approvata il 25 gennaio 2006.

In forza della delega contenuta in questa legge sono stati emanati due decreti legislativi:

quello n. 109 del 22 giugno 2007, titolato "Misure per prevenire, contrastare e reprimere il finanziamento del terrorismo e l'attività dei Paesi che minacciano la pace e la sicurezza internazionale" e quello n. 231 del 21 novembre 2007 diretto a prevenire l'utilizzo del sistema finanziario a scopo di riciclaggio dei proventi di attività criminose e di finanziamento del terrorismo.

L'iter legislativo si completerà, alla metà di giugno 2008, con un testo unico destinato ad accorpare le disposizioni contenute nei due decreti legislativi, al fine di offrire ai destinatari un più armonizzato testo di lettura delle previsioni legislative.

Riprendendo, ora, l'iniziale impostazione del mio intervento, appare agevole individuare il fondamento della normativa di prevenzione del fenomeno del riciclaggio nei principi enunciati dall'articolo 41 della Carta che delinea la "costituzione economica" del nostro Paese.

Quella norma, infatti, dopo aver posto il principio della libertà dell'iniziativa economica privata, lo circoscrive in ben precisi limiti, secondo il seguente ordine: quella libertà non può svolgersi in contrasto con l'utilità sociale o in modo da recare danno alla sicurezza, alla libertà, alla dignità umana.

Tutti questi parametri sono violati, come ognuno intende, dalla criminalità organizzata, ed in particolare da quella mafiosa che, con gli enormi proventi che le derivano dai molteplici traffici illeciti praticati (stimati in circa 150 miliardi di euro l'anno) li riversa in cospicua parte, mediante azioni di riciclaggio, nell'economia legale al fine di acquisire, come ormai è avvenuto in certe zone del territorio, posizioni di oligopolio o monopolio in vari settori del mercato, estromettendone gli operatori legali. Varie e sempre più numerose sono le fasce di mercato che, secondo le acquisizioni investigative, vengono interessate dal fenomeno del riciclaggio e del reimpiego del denaro sporco. Esse vanno da quello edile a quello commerciale, dagli appalti pubblici al mercato alimentare e dell'abbigliamento, dall'industria dello svago a quella della ristorazione e dell'ospitalità, dal settore della carne e dell'industria conserviera a quello dello smaltimento dei rifiuti fino alle strutture sanitarie. Ciò non produce utilità sociale, ma solo profitti per il gruppo criminale che, nell'esercizio delle proprie imprese, gestite da prestanomi, trascura anche la sicurezza, la libertà e la dignità umana.

L'impresa della mafia ha proprie funzioni obiettivo e dispone di adeguati strumenti per realizzarle.

Quelle funzioni sono: il profitto; il controllo del territorio; il riciclaggio ed il conseguente reinvestimento; l'acquisizione di quote sempre più ampie di mercato; la gestione illegale del lavoro anche a causa dei ristretti spazi di intervento consentiti alle organizzazioni sindacali. Gli strumenti dei quali l'impresa mafiosa si avvale per conseguire gli obiettivi di cui si è detto possono riassumersi: nella competizione al di sotto dei costi, consentita dal reimpiego dei capitali illecitamente acquisiti, in modo da determinare l'uscita dal mercato dell'impresa legale; nell'imposizione, a questa, di manodopera non necessaria costringendola ad aumentare i costi ed inducendola, anche per questa via, a lasciare il campo; nell'usura che determina o l'acquisizione dell'impresa legale o la sua dipendenza finanziaria perché, pur legale, non ottiene, spesso anche per la mancanza di adeguate "credenziali e raccomandazioni", un giudizio positivo sul merito di credito da parte degli istituti finanziari.

Ecco perché l'obiettivo ultimo delle mafie, realizzato con una lucida strategia che passa dalla gestione di una pluralità di mercati illeciti, all'accumulo di immensi capitali, al loro reimpiego, alla creazione dell'impresa mafiosa, è il sovvertimento delle regole del mercato con l'ingresso, che si è ormai verificato in varie zone ed in molteplici settori, di questi, per la verità non nuovi, mercanti.

Ho fatto prima riferimento ai "prestanome". Infatti nel rapporto mafia-società si è creato un "blocco sociale mafioso", la c.d. "zona grigia" o "borghesia mafiosa" che pur non essendo parte organica del gruppo criminale, ne è talvolta complice, talaltra connivente o, nel migliore dei casi, portatrice di una indifferente neutralità che sembra riecheggiare il detto che, alle prime manifestazioni brigatiste, era sulla bocca di molti: «nè con lo Stato, nè con le B.R. ».

Varia, come anche le indagini dimostrano, è la composizione di quella "zona grigia": ne fanno parte burocrati, tecnici, professionisti, imprenditori e politici, operatori bancari ed intermediari finanziari.

Sta proprio qui, in questa "zona", in queste "strutture intermedie" o "di servizio", che si radica la potenza della mafia: esse le consentono, infatti, di fruire di consulenze, di appoggi e di leve di manovra del potenziale economico che le deriva dai traffici totalmente illeciti e da quelli solo "apparentemente" legali.

Dedicando, ora, brevi considerazioni alla nozione di riciclaggio, può rilevarsi che quella delineata, a fini di prevenzione, dall'art. 2 del D.lgs. 231/2007 è doversa e più ampia di quella formulata, a fini repressivi, dall'art. 648-bis c.p.

La distinzione fra i due piani di operatività delle disposizioni appena richiamate è resa manifesta dall'incipit dell'art. 2 che, aprendosi con le parole «Ai soli fini del presente decreto … » indica chiaramente la volontà del legislatore della prevenzione di non "invadere il campo" riservato a quella della repressione.

Da ciò alcune conseguenze: ricade nell'attività di prevenzione anche l'antiriciclaggio non figurando nell'art. 2 la clausola di riserva con la quale si apre l'art. 648-bis (come il successivo art. 648-ter); in quell'attività è compresa anche la ricettazione ex comma 1 lett. c) dell'art. 2 conclusione convalidata dal fatto che il nuovo art. 25-octies inserito nel D.lgs. 8 giugno 2001, n. 231, dall'art. 63 comma 3 D.lgs. 231/07, prevede la responsabilità amministrativa degli enti non solo per i delitti previsti dagli artt. 64- bis e ter c.p., ma anche per quello di ricettazione (art. 648).

Ancora più esplicito è il fondamento costituzionale relativo alla prevenzione del finanziamento del terrorismo. è sufficiente leggere gli artt. 1 e 49 della Carta per trarne positiva conferma. La prima disposizione proclama, al comma 1, che «l'Italia è una repubblica democratica fondata sul lavoro» e la seconda che «tutti i cittadini hanno diritto di associarsi liberamente in partiti per concorrere con metodo democratico a determinare la politica nazionale».

Mentre il terrorismo interno si muove "sotto traccia", quello internazionale, che trascende il pur vasto ambito dell'Unione europea e che è oggi incentrato su quello del fondamentalismo islamico, offre ampie dimostrazioni della sua vitalità e delle sue diffuse dislocazioni territoriali.

Le cellule islamiste non sono strutturate rigidamente sotto un'unica organizzazione gerarchica, ma si muovono autonomamente, solo eventualmente confederandosi fra loro, peraltro in modo informale, anche in vista di un solo progetto di attentato. Esse ruotano intorno a strutture di servizio (finanziario e logistico) come Al Quaeda ed operano con estrema mobilità nella rete transnazionale del terrorismo.

A fronte di tale situazione e per contrastare il terrorismo internazionale che ha colpito anche Stati a noi politicamente, culturalmente ed anche geograficamente vicini (New York e Washington l'11 settembre 2001, Madrid marzo 2004, Londra luglio 2005) il nostro legislatore ha adottato, nell'ottobre 2001 e nel luglio 2005, provvedimenti per prevenire e reprimere il fenomeno.

Qui interessa sottolineare due punti: il primo è la modifica dell'art. 270-bis del c.p. che punisce, ora, l'associazione con finalità di terrorismo anche internazionale (mentre prima la norma sanzionava solo quello interno).

Fra le condotte punite figura anche quella di finanziamento dell'associazione terroristica che è sanzionata, con la reclusione da 7 a 15 anni, più gravemente della pura partecipazione all'associazione ed equiparata alla condotta dei promotori e degli organizzatori.

La scelta del legislatore è aderente alla realtà del fenomeno perché spesso le figure dei promotori e degli organizzatori coincidono con quelle dei finanziatori che si riscontrano fra individui, organizzazioni non governative, o anche grandi centrali di finanziamento che sono, talvolta, emanazione dei c.d. Stati canaglia.

Si consideri, poi, che il finanziamento dei combattenti è anche assunto come regola di comportamento: ciò risulta, fra l'altro, dal manuale dattiloscritto in lingua araba trovato, il 12 luglio 2002, in un appartamento di Corso XXII marzo a Milano, dal titolo " Elementi di base per la preparazione della Jihad per la causa di Allah".

In Italia le indagini hanno consentito di raccogliere prove, risultanti da dichiarazioni di terroristi islamici o da intercettazioni, di rimesse di denaro dal nostro Paese a soggetti impegnati nelle zone di combattimento ed anche la costituzione di società e ditte per attività commerciali di copertura o per la predisposizione di false dichiarazioni fiscali dirette a creare provviste per il finanziamento dei combattenti.

La nostra legge non offre la definizione di finanziamento del terrorismo. Essa è indicata nella terza direttiva e ripresa dal D.lgs. 22 giugno 2007, n. 109 uno dei due testi legislativi destinato a confluire, come già si notava, nel T.U.

Si legge infatti, nell'art. 1 lett. a) del D.lgs., che per finanziamento al terrorismo si intende «qualsiasi attività diretta, con qualsiasi mezzo, alla raccolta, alla provvista, all'intermediazione, al deposito, alla custodia o all'erogazione di fondi o di risorse economiche, in qualunque modo realizzati, destinati ad essere, in tutto od in parte, utilizzati al fine di compiere uno o più delitti con finalità di terrorismo o in ogni caso diretti a favorire il compimento di uno o più delitti con finalità di terrorismo previsti dal codice penale, e ciò indipendentemente dall'effettivo utilizzo dei fondi e delle risorse economiche per la commissione dei delitti anzidetti».

Una particolare attenzione va riservata alla clausola, contenuta nella definizione, «in qualunque modo realizzate». Essa è infatti funzionale alla demarcazione tra il finanziamento del terrorismo ed il riciclaggio. Mentre nel primo caso le risorse economiche possono derivare sia da attività lecite (es. raccolte nelle Moschee, proventi di attività di impresa regolarmente esercita) che illecite (es. traffico di sostanze stupefacenti), nel secondo il denaro, i beni o le altre utilità oggetto di "lavaggio" devono trarre la loro origine da una attività criminosa.

Il Parlamento, con la L. 31 luglio 2005, n. 155 , ha offerto, introducendo l'art. 270-sexies sul codice penale, la definizione di condotte con finalità di terrorismo che suona così: «sono considerate con finalità di terrorismo le condotte che, per la loro natura o contesto, possono arrecare grave danno ad un Paese o ad un'organizzazione internazionale e sono compiute allo scopo di intimidire la popolazione o costringere i poteri pubblici o un'organizzazione internazionale a compiere o ad astenersi dal compiere un qualsiasi atto o destabilizzare o distruggere le strutture politiche fondamentali, costituzionali, economiche e sociali di un Paese o di un'organizzazione internazionale, nonché le altre condotte definite terroristiche o commesse con finalità di terrorismo da convenzioni o altre norme di diritto internazionale vincolanti per l'Italia». Pertanto, ogni supporto finanziario finalizzato alla realizzazione di tali condotte ricadrà sotto le misure di congelamento se le risorse economiche derivano anche da attività lecite o sotto le misure previste per prevenire il riciclaggio ed il finanziamento del terrorismo se i proventi originano da attività criminose (da ogni delitto non colposo).

Oltre alla generale definizione delle condotte con finalità di terrorismo sopra riportata, la nostra legislazione penale prevede specifici delitti di terrorismo e pertanto anche il finanziamento di questi ricade nel regime appena descritto. A titolo esemplificativo, possono ricordarsi i seguenti delitti: associazione con finalità di terrorismo o di eversione dell'ordine costituzionale (art. 270-bis c.p.); arruolamento con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quater c.p.); addestramento ad attività con finalità di terrorismo anche internazionale (art. 270-quinquies c.p.); attentato per finalità terroristiche o di eversione (art. 280 c.p.); atto di terrorismo con ordigni micidiali o esplosivi (art. 280-bis c.p.): sequestro di persona a scopo di terrorismo o di eversione (art. 289-bis c.p.).

Le notevoli difficoltà registrate nelle iniziative volte ad individuare e a colpire, con mezzi analoghi a quelli impiegati nei confronti della criminalità organizzata o comune, le basi economiche del terrorismo internazionale, hanno portato a valorizzare uno strumento del tutto differente, come quello del congelamento dei beni, che forma oggetto di una disciplina normativa "multilivello", dettata da risoluzioni del Consiglio di sicurezza dell'Organizzazione delle Nazioni unite, regolamento dell'Unione europea e atti nazionali.

Le scelte regolative compiute in questa direzione sono state influenzate da due aspetti di indubbia rilevanza, messi in luce dall'esperienza investigativa e dalle riflessioni scientifiche.

Il primo di questi profili è dato dalla diffusa compresenza di risorse lecite e illecite nel contesto del finanziamento del terrorismo, che, pur potendosi realizzare anche attraverso tecniche di riciclaggio e collegamenti con il crimine organizzato, spesso provvede a reperire liquidità necessarie attraverso l'utilizzo di canali informali e/o lo sfruttamento dell'economia legale. Da ciò derivano l'emergere del fenomeno del money dirtying e la necessità di "ripensare" gli attuali standard di controllo dei flussi finanziari, strutturati in funzione del fenomeno del money laundering.

Il secondo aspetto è costituito dalla difficoltà di dimostrare una attività di finanziamento diretto al terrorismo, e dal frequente ricorso a forme indirette di finanziamento, attuate attraverso strumenti alternativi ai tradizionali canali bancari.

Entrambi questi fattori hanno condotto a valorizzare lo strumento del congelamento dei beni delle persone fisiche e delle organizzazioni inserite nelle liste formate presso l'Onu dal Comitato per le sanzioni del Consiglio di sicurezza.

Il meccanismo del congelamento scatta automaticamente per effetto dell'inclusione del soggetto nella lista, che costituisce una sorta di "tipizzazione normativa" degli affiliati alla rete facente capo ad Al Quaeda.

Le risoluzioni del Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite attribuiscono la relativa competenza al Comitato per le sanzioni, la cui decisione "ricade" come in un precipitato, nel contenuto del regolamento dell'Unione europea, fonte normativa cogente per tutti gli Stati membri: la Commissione europea provvede a continui aggiornamenti della lista trasferendo in essa le nuove indicazioni fornite dal Comitato per le sanzioni dell'Onu.

Il blocco può colpire anche i beni di origine lecita, e può prescindere del tutto dalle indagini penali svolte dalle Autorità giudiziarie.

Il congelamento di risorse economiche è attuato imponendo il divieto, in virtù dei regolamenti comunitari e dei decreti ministeriali, di trasferimento, disposizione o , al fine di ottenere in qualsiasi modo fondi, beni o servizi, utilizzo delle risorse economiche, compresi, a titolo meramente esemplificativo, la vendita, la locazione, l'affitto o la costituzione di diritti reali di garanzia. Al fine di dare esecuzione alle misure di congelamento di fondi e risorse economiche è previsto che il Ministro dell'economia e delle finanze, di concerto con quello degli affari esteri, disponga con decreto, su proposta del comitato di sicurezza finanziaria, il congelamento dei fondi e delle risorse economiche detenuti da persone fisiche, giuridiche, gruppi o entità, designati secondo i criteri e le procedure stabiliti dalle risoluzioni adottate ai sensi del capitolo VII della Carta delle Nazioni unite dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni unite o da un suo Comitato.

Sempre alla ricerca dei "fondamenti" della normativa e questa volta di quelli sui quali si basa l'obbligo di osservare, da parte dei destinatari, i comportamenti in essa previsti, ritengo che essi vadano rinvenuti nelle particolari qualifiche di tali soggetti o nei raporti che li collegano alla pubblica amministrazione. A parte le qualità che rivestono i notai e gli avvocati – pubblici ufficiali i primi e persone esercenti un servizio di pubblica necessità i secondi – esaminando l'ampio catalogo disegnato dall'art. 10 del D.lgs. 231/07 si noterà che si tratta di enti o persone fisiche che agiscono comunque sotto il controllo o la vigilanza di organismi pubblici o che svolgono attività il cui esercizio è subordinato al possesso di licenze, autorizzazioni, iscrizioni in albi o registri o alla preventiva dichiarazione di inizio di attività.

Del resto destinatari degli obblighi non potevano essere che coloro che agiscono a diretto contatto con gli operatori economico-finanziari e cioè con le realtà dalle quali possano derivare infiltrazioni di denaro o utilità derivanti da attività criminose o di operazioni finalizzate al finanziamento del terrorismo.

Nella prevenzione di tali devastanti fenomeni il legislatore ha però, giustamente, coinvolto anche il cliente prevedendo, nell'art. 21, gli obblighi che questi deve adempiere.

Questi infatti è tenuto a fornire, sotto la propria responsabilità tutte le informazioni necessarie ed aggiornate per consentire ai soggetti destinatari della normativa, di adempiere agli obblighi di adeguata verifica della clientela descritti, nel loro contenuto, dall'art. 18 e nelle loro modalità di adempimento dall'art. 19. Non solo ma, prosegue l'art. 21, «ai fini dell'identificazione del titolare effettivo, i clienti forniscono per iscritto, sotto la propria responsabilità, tutte le informazioni necessarie ed aggiornate delle quale siano a conoscenza»: obblighi del cliente, questi ricordati, che sono considerati di particolare valore dal legislatore che ha collegato alla loro violazione sanzioni penali, anche detentive, con le previsioni contenute nei commi 2 e 3 dell'art. 55. Gli obblighi previsti dall'art. 21, diretti a disvelare il titolare effettivo dell'operazione – definito dalla lett. u) del comma 2 dell'art. 1 del D.lgs. – e lo scopo e la natura prevista dal rapporto continuativo o dalla prestazione professionale (art. 18 lett. c) e art. 55 comma 3), oltre a costituire un "ombrello protettivo" per i destinatari degli obblighi, consentiranno o di identificare coloro che agiscono per conto dei riciclatori o, se non osservati, impediranno comunque, ai sensi dell'art. 23 ("Obbligo di astensione") di utilizzare il sistema finanziario a fini di riciclaggio.

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