L'informatizzazione dell'attività notarile: stato dell'arte e possibili prospettive future

E' doveroso, per me, preliminarmente ringraziare la Fondazione italiana per il Notariato, la Commissione informatica del Consiglio nazionale del Notariato, il Consiglio notarile di Firenze ed il Consiglio notarile di Milano, che hanno organizzato questo Convegno, per l'invito rivoltomi a partecipare ai lavori di uno dei primi dibattiti sul decreto legislativo n. 110 del 2010, che è il frutto di una positiva sinergia tra il Notariato, il Ministero della giustizia e tutte le componenti istituzionali che hanno partecipato al travagliato iter di approvazione di questo importante provvedimento.

Occasioni come quella odierna sono fondamentali non soltanto per diffondere la conoscenza di questa importante riforma, ma soprattutto per avviare una riflessione comune sull'efficacia delle norme fin qui approvate e sui problemi che la futura attività normativa dovrà affrontare e cercare di risolvere.

Con il decreto legislativo n. 110 del 2010, entrato in vigore lo scorso 3 agosto, dando attuazione alla delega prevista dall'articolo 65 della legge 18 giugno 2009, n. 69, sono state dettate delle disposizioni che solo apparentemente rivestono un carattere prettamente tecnico, ma che sono, in realtà, suscettibili di modificare in modo sensibile il lavoro del notaio, proiettandolo con grande decisione nel terzo millennio.

Il dibattito sul ruolo della professione notarile nella moderna società è sempre si caratterizza sempre più per la diversità e per l'intensità delle opinioni che si confrontano, sia in sede nazionale che in sede comunitaria.

La forma dei negozi giuridici, connotato essenziale della funzione notarile, perché voluta dal legislatore del codice civile come requisito necessario innanzitutto per garantire la certezza dei traffici, ma anche per sottolineare la grande importanza degli effetti di certi negozi giuridici, viene percepita, a volte, nella concezione "mercantilistica" del diritto come un fardello che rallenta i traffici giuridici, che si vorrebbero sempre più snelli e celeri.

La moderna società, si sostiene, impone rapidità e dinamicità negli scambi, de-localizzazione delle transazioni e de-materializzazione dei titoli e dei documenti.

Da ciò sorgono le tendenze, spesso evidenziate anche dalle recenti cronache parlamentari, di sostituire l'intervento del notaio con il ricorso alle moderne tecnologie, soprattutto in quei negozi giuridici nei quali appare più agevole giustificare gli interventi con esigenze di semplificazione e di velocizzazione.

La scelta operata dal legislatore, dapprima con la delega conferita dal Parlamento al Governo con l'art. 65 della legge 18 giugno 2009, n. 69, e quindi con il suo esercizio trasfuso nel decreto legislativo n. 110 del 2010, è stata quella di riconciliare le esigenze solo apparentemente opposte di tutela della certezza dei traffici giuridici e di rapidità ed efficienza attraverso il ricorso alle moderne tecnologie dell'informazione.

Da tempo, già, si discuteva di atto pubblico informatico, ed i lavori al riguardo erano già avanzati, anche soprattutto alla buona volontà ed all'entusiasmo dei rappresentanti istituzionali del Notariato, ma soltanto all'inizio di questa legislatura i tempi si sono rivelati maturi perché si realizzasse la felice convergenza di intenti che ha portato all'approvazione della nuova disciplina.

L'idea di fondo dell'intervento normativo è quella di consentire al notaio, attraverso una piccola rivoluzione del suo modo di lavorare, di continuare a svolgere il suo ruolo di garante della legalità e della certezza dei traffici, fornendogli, al contempo, gli strumenti per operare, come si suol dire "in tempo reale".

Di tutto questo deve essere profondamente consapevole il Notariato italiano, perché sarebbe un grave errore considerare questo decreto legislativo solo come un affascinante esercizio teorico destinato a pochi, innamorati delle moderne tecnologie.

Se il notaio italiano non saprà farsi interprete dell'istanza di modernità che permea la realtà odierna dei traffici giuridici rischierà di vedersi "sorpassare" da altre realtà più dinamiche e più determinate a sfruttare il "grimaldello" della tecnologia per veicolare riforme volte, in realtà, a scompaginare la gerarchia delle forme pensata dal legislatore civile per garantire la certezza e la sicurezza dei traffici giuridici.

Questo intervento rappresenta, tuttavia, soltanto il primo passo di una più complessa evoluzione normativa.

Per un verso, infatti, il decreto legislativo n. 110 del 2010 va completato dalla necessaria normativa secondaria attuativa, senza la quale la possibilità di rogare un atto pubblico informatico rimane teorica.

Per altro verso va evidenziato che il decreto legislativo sull'atto pubblico informatico ha realizzato una delle istanze della modernità, ossia quella della "dematerializzazione" dei documenti comprovanti i traffici giuridici.

Rimane, viceversa, parzialmente insoddisfatta la seconda, fondamentale, istanza, quella della "delocalizzazione".

Per completare, infatti, l'evoluzione in atto è necessario compiere ulteriori passi in avanti, per consentire la "stipula a distanza", ossia la conclusione di contratti anche tra parti fisicamente distanti, con l'assolvimento degli oneri formali imposti dalla legge.

Una strada percorribile, in tal senso, potrebbe essere quella di innovare la regolamentazione della scrittura privata autenticata informatica.

Il decreto legislativo n. 110 del 2010, infatti, ci ha regalato un piccolo ma significativo paradosso: grazie alla previsione contenuta nel nuovo articolo 52-bis della legge notarile, ai soggetti intervenuti all'atto pubblico diversi dal notaio viene consentito di utilizzare anche una firma elettronica non qualificata.

La norma, ancor di più, considera firma elettronica valida per la sottoscrizione dell'atto pubblico informatico anche l'acquisizione digitale della sottoscrizione autografa. La minore affidabilità delle firme elettroniche utilizzabili viene, infatti, superata dalla funzione del notaio, alla presenza del quale l'atto viene sottoscritto.

In altre parole, nella stipula dell'atto pubblico alle parti ed ai testimoni dell'atto pubblico verrà consentito di concludere il contratto mediante una normale sottoscrizione apposta su di un tablet Pc o su una tavoletta grafica, così consentendo la stipula dell'atto pubblico informatico anche se nessuna delle parti è dotata di firma elettronica, bastando a ciò la sola dotazione del notaio.

A fronte di ciò, viceversa, l'articolo 25 del decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, meglio noto come codice dell'amministrazione digitale, consente l'autenticazione di una scrittura digitale, e, pertanto, la conclusione di un contratto con le forme della scrittura privata autenticata, soltanto se tutte le parti sono munite della firma digitale.

Un piccolo paradosso dell'attuale quadro normativo che non consente, tuttavia, l'adozione di quella forma negoziale, la scrittura privata autenticata, che per sua natura maggiormente si presta alla delocalizzazione.

Immaginiamo, infatti, la stipula di un contratto tra due soggetti fisicamente distanti: basterebbe che ciascuno si rechi dal notaio di propria fiducia, presso il proprio luogo di residenza, e tramite un collegamento telematico, magari in videoconferenza, si potrebbe concludere il negozio. Una volta perfezionata la volontà negoziale, infatti, il primo contraente sottoscriverebbe la scrittura privata, ed il suo notaio vi apporrebbe la propria autenticazione della firma, quindi trasmetterebbe il documento in tempo reale, via email o tramite upload diretto, al notaio dell'altro contraente, il quale, ricevuta la scrittura e verificatane l'integrità e la validità delle sottoscrizioni, lo sottoporrebbe alla sottoscrizione della seconda parte, per poi autenticare quest'ultima a sua volta.

Tutto questo, una volta attuata la normativa secondaria, sarà possibile, ma richiederà che entrambi i contraenti, oltre ai rispettivi notai, siano dotati di firma digitale.

La forte divergenza delle discipline dell'atto notarile informatico e della scrittura privata autenticata informatica costituisce, a mio avviso, una grossa limitazione, sulla quale è opportuno che il legislatore, insieme alla vostra categoria professionale, si interroghi, per individuare possibili soluzioni e linee di sviluppo della normativa.

Certo, oggi è possibile comunque risolvere il problema della delocalizzazione, attraverso il rilascio della procura in forma informatica, ma ritengo che si tratti di una modalità che non soddisfa appieno una esigenza comunque avvertita ai giorni nostri.

In questa direzione auspico che si possa sviluppare il dibattito, approfittando di preziose occasioni di incontro come quella alla quale oggi sono onorato di esser stato invitato, per tracciare insieme la prossima evoluzione della materia.

Venendo, quindi, alla definizione delle tematiche che formeranno oggetto della normativa regolamentare di prossima definizione, vanno evidenziate le principali questioni sul tappeto.

Va, innanzitutto, rilevato che la predisposizione di normativa di dettaglio in materia informatica, come già dimostrato dall'esperienza maturata nel campo del processo telematico, deve fare i conti con la estrema rapidità del progresso tecnologico, che determina, molto spesso, l'obsolescenza dei supporti e, soprattutto, dei formati tecnologici.

Basti pensare alla rapidità dell'evoluzione dei comuni sistemi di videoscrittura, che ha portato, nel giro di pochi anni, al passaggio dai formati più disparati, in ragione del succedersi, sul mercato, di software differenti, ciascuno con il suo formato proprietario.

Per tale ragione, nell'ambito dell'esperienza del processo telematico, con il nuovo regolamento ormai prossimo all'adozione si è adottato, d'intesa con DigitPA, un modulo normativo che vede, rispettivamente, i principi generali dettati dalla normativa primaria, quindi la normativa secondaria, adottata con decreti ministeriali di natura regolamentare, che detta norme di dettaglio, volte a specificare i requisiti anch'essi generali ed astratti, ma più specificamente riferiti alle procedure informatiche, e, infine, la identificazione delle specifiche tecniche dei singoli documenti informatici (i formati degli atti) con provvedimenti amministrativi generali, emanati dai dirigenti generali, di più facile aggiornamento nel tempo.

Attraverso un attento coordinamento dei vari piani normativi che la gerarchia delle fonti presenta, ed attraverso la loro integrazione con l'attività amministrativa di tipo generale, si persegue il disegno di garantire, per un verso, una maggiore coerenza al sistema, identificando in modo chiaro i principi generali che regolamentano la materia, meno suscettibili di cambiamento nel medio e breve periodo, e, per altro verso, di assicurare un rapido ed efficace aggiornamento di quegli aspetti tecnici maggiormente soggetti all'obsolescenza, in virtù della estrema rapidità del progresso tecnologico nella materia informatica.

Ritengo che un analogo modulo organizzativo debba essere adottato anche nella emanazione della disciplina di dettaglio del decreto legislativo n. 110 del 2010, che presenta in gran parte aspetti problematici ed esigenze operative analoghe a quelle già valutate nell'emanazione della disciplina del processo civile telematico.

In particolare, va ricordato che, secondo quanto previsto dal decreto legislativo recante la disciplina dell'atto notarile informatico, i regolamenti attuativi dovranno contenere:

a. la disciplina delle ulteriori tipologie di firma elettronica con cui le parti potranno sottoscrivere gli atti ricevuti o autenticati dal notaio;

b. le regole tecniche relative all'organizzazione della struttura gestita dal Consiglio nazionale del Notariato presso cui andranno depositati gli atti informatici e le copie informatiche degli atti analogici;

c. le regole tecniche relative alla trasmissione telematica ed alla consultazione degli atti depositati presso la predetta struttura, nel rispetto dei principi dettati dal decreto legislativo;

d. le regole tecniche relative al rilascio di copie degli atti depositati presso la struttura gestita dal Consiglio nazionale del Notariato;

e. le regole tecniche per l'esecuzione delle annotazioni sugli atti conservati;

f. le regole tecniche relative all'esecuzione delle ispezioni, al trasferimento ed alla conservazione presso gli archivi notarili di atti, registri e repertori redatti su supporto elettronico;

g. le regole tecniche per il rilascio della copia esecutiva di cui all'art. 474 c.p.c. su supporto informatico.

Con ulteriori provvedimenti, poi, di natura meramente amministrativa, saranno stabilite le date in cui acquisteranno efficacia le disposizioni che prevedono la sostituzione dei repertori e dei registri attuali con quelli informatici, la data di inizio dell'operatività della struttura deputata alla conservazione degli atti gestita dal Consiglio nazionale del Notariato, e la data in cui acquista efficacia l'obbligo di conservazione presso la medesima struttura degli originali informatici e delle copie informatiche degli originali cartacei.

Affinché la normativa sull'atto notarile informatico possa divenire pienamente operativa le materie da regolare, dunque, sono ancora molte, e presuppongono una attenta e meticolosa riflessione unitamente a numerose altre realtà istituzionali coinvolte, tra le quali, in prima linea, l'amministrazione degli Archivi Notarili, che non farà certamente mancare il suo contributo.

A titolo meramente esemplificativo, e senza alcuna presunzione di completezza, data la vastità degli argomenti ed il poco tempo a disposizione, vanno, poi, citati alcuni dei nodi principali che dovranno essere sciolti nell'emanazione della normativa di dettaglio.

Un primo problema è costituito dalla disciplina dei formati delle immagini contenenti la digitalizzazione delle sottoscrizioni autografe e le modalità del loro collegamento all'atto.

Il nuovo articolo 52-bis della legge notarile, infatti, come ricordavo prima, prevede che le parti diverse dal notaio che intervengono alla stipula dell'atto pubblico possano apporre la loro sottoscrizione anche con una firma elettronica semplice, consistente anche nell'acquisizione digitale della sottoscrizione autografa.

Questo, per un verso, semplifica enormemente le procedure di stipula dell'atto pubblico informatico e consente di acquisire la sottoscrizione delle parti in modo estremamente semplificato, consentendo loro di firmare nello stesso modo con cui si firma normalmente un documento cartaceo, ma utilizzando al posto della carta una tavoletta grafica.

Tuttavia va ricordato che in base alla definizione di firma elettronica contenuta nel decreto legislativo n. 82 del 1005, recante il codice dell'amministrazione digitale, la firma elettronica deve consistere in un insieme di dati in forma elettronica allegati oppure connessi tramite associazione logica ad altri dati elettronici, il che richiede che l'immagine digitalizzata della sottoscrizione autografa acquisita debba essere in qualche modo collegata informaticamente al documento elettronico.

Non va trascurata, poi, l'esigenza di evitare che, una volta acquisita l'immagine digitale della sottoscrizione autografa, questa possa essere riutilizzata per un numero indefinito di atti anche al di fuori della sfera di controllo dell'autore della sottoscrizione.

Una possibile via di soluzione del problema, in modo da ricondurre l'acquisizione digitale della sottoscrizione autografa alle tipologie di firma elettronica già regolamentata dal codice dell'amministrazione digitale, potrebbe essere quella di imporre, attraverso lo stesso software di acquisizione, l'inserimento all'interno del file di immagine di meta-dati che lo colleghino in via esclusiva all'atto sottoscritto, con la tecnologia dei c.d. "watermarks".

Un secondo importante snodo della normativa di dettaglio in corso di elaborazione ha ad oggetto l'individuazione di regole tecniche relative alla consultazione degli atti conservati presso la struttura gestita dal Consiglio nazionale del Notariato idonee ad assicurare un rigido controllo degli accessi ed elevati livelli di sicurezza nella identificazione dei soggetti che accedono ai dati, al fine di garantire al massimo le forti esigenze di tutela della riservatezza connesse alla natura sensibile dei dati custoditi in tale struttura ed al fine di evitare il rischio di un uso improprio dell'imponente database che verrà a crearsi.

A tal fine la normativa di dettaglio dovrà chiarire in modo puntuale ciò che già è dato evincere sin da oggi dalla disciplina dell'atto notarile informatico, e cioè che la struttura informatica gestita dal Consiglio nazionale del Notariato dovrà costituire unicamente una struttura di supporto dei singoli professionisti, una sorta di estensione virtuale dei loro studi o, ancora meglio, un enorme caveau contenente tante cassette di sicurezza informatiche quanti sono i notai che se ne avvarranno, nel quale ciascuno di essi potrà depositare i propri atti pubblici senza, tuttavia, perderne la responsabilità esclusiva della custodia.

Un ulteriore punto qualificante della normativa di dettaglio è costituito dalla disciplina relativa alla tenuta dei repertori informatici. In particolare appare importante definire in modo meditato la difficile convivenza, che certamente proseguirà ancora per un lungo numero di anni, tra atti informatici ed atti su supporto cartaceo nell'ambito delle raccolte.

Se, infatti, non appaiono sussistere grosse difficoltà con riferimento ai repertori, per i quali già esiste una esperienza positiva sul territorio, frutto dell'iniziativa spontanea del Notariato, viceversa dei problemi maggiori potrebbero presentarsi per la disciplina della raccolta. A tal fine una possibile via di soluzione potrebbe consistere nella istituzione di due serie distinte, rispettivamente dedicate l'una alla raccolta degli atti informatici e l'altra a quella degli atti su supporto cartaceo.

La normativa di dettaglio allo studio dell'ufficio legislativo del Ministero della giustizia dovrà, ancora, dirimere i problemi sottesi alla disciplina delle regole tecniche relative alla esecuzione delle annotazioni sugli atti custoditi presso la struttura informatica gestita dal Consiglio nazionale del Notariato, soprattutto al fine di garantire la piena faccia visita di tutte le attività compiute e la certezza della individuazione del momento cronologico di questi interventi.

L'emananda disciplina, infatti, dovrà realizzare il necessario coordinamento con le analoghe procedure dell'amministrazione giudiziaria, per regolamentare tutti quei casi in cui, teoricamente, è possibile una annotazione su ordine dell'Autorità giudiziaria, quali, ad esempio, le annotazioni conseguenti all'accertamento in sede giudiziale della falsità di documenti.

Infine un ultimo importante nodo problematico della disciplina tecnica che dovrà essere adottata è costituito dalla regolamentazione tecnica della spedizione dell'atto in copia esecutiva.

Questa fattispecie pone particolari problematiche, nascenti dalla necessità di garantire in modo assoluto l'unicità della copia esecutiva.

L'uso, per la redazione dell'atto notarile, dello strumento informatico di per sé si contraddistingue proprio per la assoluta immaterialità del dato e per la conseguente impossibilità tecnica di distinguere il duplicato dall'originale: un documento informatico, infatti, è costituito da un insieme di bit, ovverosia, in ultima istanza, da un numero espresso secondo il sistema numerico binario invece che secondo il sistema numerico decimale-posizionale.

Un numero è un concetto astratto, una mera idea, è sempre uguale a se stesso, a prescindere dal supporto sul quale viene registrato e da ciò deriva l'impossibilità materiale di distinguere un documento originale informatico da una sua copia

La disciplina del titolo esecutivo, al contrario, attraverso la unicità della copia esecutiva mira a realizzare un efficace controllo delle iniziative esecutive del creditore per impedire l'abuso del potere che questi ha di assoggettare i beni del debitore alle procedure esecutive.

Una prima soluzione, la più semplice, al problema (e forse anche l'unica attuabile nell'immediato senza particolari oneri economici) potrebbe consistere nel consentire il rilascio di copie esecutive esclusivamente su supporto cartaceo. Una simile soluzione non deve scandalizzare i turisti dell'informatica, giacché la nostra esperienza futura dovrà necessariamente basarsi sulla prosecuzione della convivenza con altri tipi di titoli esecutivi su supporto necessariamente cartaceo, come la cambiale e l'assegno bancario.

Una seconda possibilità, certamente maggiormente onerosa, ma più coerente con l'obiettivo di procedere ad una digitalizzazione globale dell'attività notarile potrebbe essere quella di regolamentare la materia ispirandosi all'esperienza, già ampiamente consolidata, del deposito centrale titoli.

Sappiamo bene, infatti, che in Italia l'istituzione da parte della Banca d'Italia della Monte Titoli SpA, sin dall'ormai lontano 1978, come deposito unico degli strumenti finanziari di diritto italiano, ha consentito la totale eliminazione dello scambio materiale di titoli nell'ambito delle transazioni finanziarie.

Sin dal 1986, con la legge 289/1986 la Monte Titoli SpA svolge il ruolo di depositario unico di tutti gli strumenti finanziari italiani, compresi, dal 2000, i titoli di Stato, consentendo, da ormai più di 10 anni, la completa dematerializzazione dei titoli finanziari che hanno da tempo cessato di essere documenti cartacei per diventare pure registrazioni informatiche.

Prevedendo, dunque, il deposito obbligato della copia esecutiva informatica presso un depositario unico, il quale ben potrebbe garantire l'impossibilità di impiegare più volte la medesima copia esecutiva, si potranno concretamente realizzare le esigenze di controllo dell'esercizio dell'azione esecutiva oggi attuate attraverso l'unicità del documento cartaceo.

Questa soluzione, che sicuramente ha il pregio della indubbia efficacia e della sicurezza che viene dal fatto di praticare un modello già ampiamente sperimentato nella pratica e che ha dimostrato tutta la sua validità, imporrà l'elaborazione di modalità di collegamento sicuro con la struttura informatica del depositario, di protocolli di comunicazione comuni all'Autorità giudiziaria e comporterà, certamente, anche importanti costi economici sulla cui ripartizione andranno assunte importanti scelte di carattere politico, soprattutto alla luce della contingenza economica non facile che il nostro Paese sta vivendo.

Come emerge dalla breve e sommaria analisi che è stata fin qui esposta, l'adozione del decreto legislativo n. 110 del 2010 segna un importante passo in avanti nello sviluppo della disciplina dell'informatica giuridica e rappresenta, forse, anche un momento di cambiamento rilevante per la professione notarile, che potrà portare a modificare nel quotidiano il modo in cui essa viene esercitata, nell'ottica di una sempre maggiore consonanza con le esigenze dei cittadini.

Molti sono, tuttavia, i passi che devono essere compiuti, perché questa disciplina è ricca di implicazioni in ambiti normativi che vanno a volte ben al di là della disciplina della professione notarile.

Da parte dell'ufficio legislativo del Ministero della giustizia vi è la speranza che anche i prossimi interventi in questo settore normativo, così come è già avvenuto per l'atto notarile informatico, possano essere il frutto di una intensa e leale collaborazione con il Notariato, una collaborazione che ha dato prova di saper stimolare una riflessione approfondita e prudente, certamente capace di apprezzare tutte le numerose sfaccettature che comporterà ogni singola scelta che dovrà essere effettuata in questo delicato e ancora parzialmente inesplorato settore del pensiero giuridico.