Le misure in materia di stabilizzazione finanziaria e di competitività economica varate dal Governo con il decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito con modificazioni dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, realizzano un complesso intervento diretto, fra l'altro, a rilanciare il ruolo dell'Agenzia del territorio, in un'ottica generale di contrasto ai fenomeni di evasione ed elusione fiscale in ambito immobiliare.

In particolare, l'articolo 19 del decreto legge, recante norme in tema di "Aggiornamento del Catasto", prevede:

· l'attivazione, a decorrere dal 1° gennaio 2011, dell'Anagrafe immobiliare integrata;

· l'individuazione delle modalità attraverso le quali assicurare, relativamente ai dati catastali, l'accesso alle banche dati dell'Agenzia da parte dei Comuni e porre in essere il processo di decentramento delle funzioni catastali;

· il recupero di gettito fiscale, attraverso attività correlate all'identificazione degli immobili non dichiarati in Catasto;

· l'obbligo di inserimento, negli atti notarili e nelle richieste di registrazione dei contratti di locazione, di determinati riferimenti e indicazioni di natura catastale.

Prima di occuparci più direttamente del tema oggetto di questo intervento, si fa un breve, ma necessario cenno ad alcuni punti della manovra.

Anagrafe immobiliare integrata

Dal 1° gennaio 2011 viene attivata l'Anagrafe immobiliare integrata, costituita e gestita dall'Agenzia del territorio, che attesterà, ai fini fiscali, lo stato di integrazione delle banche dati disponibili presso l'Agenzia stessa per ciascun immobile, individuandone il soggetto titolare di diritti reali.

Ponendo come base di riferimento unitario il bene immobile, l'Anagrafe immobiliare fornirà, dunque, un efficace supporto alla fiscalità immobiliare, tramite l'individuazione della correlata base imponibile e del relativo titolare di diritti reali, soggetto passivo d'imposta.

L'Anagrafe immobiliare integrata (di seguito Aii) costituisce una nuova modalità di gestione degli immobili che va oltre i concetti statici di Catasto e pubblicità immobiliare. In altri termini, l'Aii è il luogo deputato alla integrazione dei dati gestiti dall'Agenzia del territorio (catastali e di pubblicità immobiliare) nati e storicamente gestiti in forma separata. Si tratta di una nuova infrastruttura informativa che, nel rispetto delle norme vigenti, utilizza i sistemi preesistenti, - intesi qui come insieme di strumenti, dati e regole - correlandone le informazioni.

Le componenti dell'Aii sono essenzialmente due:

· il Sistema informativo del territorio, ottenibile mediante l'evoluzione del sistema informativo catastale verso un modello georeferenziato che, attraverso l'integrazione dei dati censuari, grafici e cartografici, consente di localizzare correttamente sul territorio ciascun immobile, al quale corrisponderà un insiemi di dati che ne completa la descrizione ed il relativo valore fiscale;

· la Banca dati integrata che, attraverso l'integrazione dei dati catastali con quelli della pubblicità immobiliare, permette di ottenere la corretta individuazione dei soggetti titolari di diritti reali sugli immobili censiti in Catasto mediante il confronto ed il riscontro, nelle due banche dati, dei titoli da cui hanno origine le intestazioni.

Accesso alle banche dati dell'Agenzia da parte dei Comuni

Per agevolare l'accesso alle banche dati catastali e cartografiche dell'Agenzia da parte delle amministrazioni locali, la novella normativa garantisce ai Comuni l'accesso gratuito all'Anagrafe immobiliare integrata, che avverrà sulla base di un sistema di regole tecnico-giuridiche, emanate con decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. Con tali decreti verrà assicurata inoltre, la piena accessibilità e l'interoperabilità applicativa delle banche dati con l'Agenzia del territorio, relativamente ai dati catastali, anche al fine di contribuire al miglioramento e all'aggiornamento della qualità dei dati.

In coerenza con l'evoluzione dell'impianto normativo sul decentramento di funzioni catastali, viene altresì garantita ai Comuni, a titolo gratuito, la consultazione delle banche dati del Catasto terreni, censuaria e cartografica, del Catasto edilizio urbano, nonché dei dati di superficie delle unità immobiliari urbane a destinazione ordinaria.

Individuazione degli immobili non censiti in Catasto

L'art. 19 reca varie disposizioni finalizzate a consentire il pieno allineamento delle risultanze documentali del Catasto con la realtà del patrimonio immobiliare.

In particolare i commi 7 e seguenti, nel quadro di varie disposizioni finalizzate a consentire il pieno allineamento delle risultanze documentali del Catasto con la realtà del patrimonio immobiliare, prevedono e disciplinano nel dettaglio il processo di attribuzione della rendita catastale per tutte le unità immobiliari urbane individuate a seguito dell'attività di foto-identificazione prevista dall'art. 2, comma 36, del decreto legge 3 ottobre 2006, n. 262, i cui esiti sono stati pubblicati entro il 31 dicembre 2009 [nota 1].

Si tratta della fase conclusiva delle attività di identificazione dei fabbricati non dichiarati al Catasto, attività che è stata condotta attraverso un confronto, effettuato mediante procedure informatiche, tra le informazioni presenti negli archivi catastali (cartografico e censuario di Catasto terreni e Catasto edilizio urbano) e la realtà territoriale rappresentata in immagini aeree del territorio.

I risultati di questa attività hanno portato all'individuazione, a fine 2009, di più di 2 milioni di particelle terreni su cui risultano edificati fabbricati sconosciuti al Catasto.

Riguardo ai profili di natura urbanistico-edilizia, viene peraltro confermata la competenza esclusiva del Comune, sia in relazione ai relativi poteri di controllo che con riferimento all'applicabilità delle correlate sanzioni.

Adempimenti relativi agli immobili non dichiarati in Catasto

Il comma 8 dell'art. 19 del D.l. n. 78 del 2010 prescrive l'obbligo di presentare entro il 31 dicembre 2010 la dichiarazione di aggiornamento catastale, ai fini fiscali, per tutti gli immobili che non risultano dichiarati in Catasto, immobili individuati con riferimento alle pubblicazioni effettuate in Gazzetta ufficiale negli anni 2007, 2008 e 2009.

Detto obbligo fa capo ai soggetti titolari di diritti reali sui beni stessi.

Per favorire i controlli di conformità urbanistico-edilizia, viene previsto che, successivamente alla registrazione degli atti di aggiornamento presentati, l'Agenzia del territorio rende disponibili ai Comuni le dichiarazioni di accatastamento.

Qualora i soggetti obbligati non adempiano nei termini previsti, l'Agenzia, nelle more dell'iscrizione in Catasto attraverso la predisposizione delle dichiarazioni di aggiornamento catastale (c.d. Docfa), procede all'attribuzione di una rendita presunta, da iscrivere provvisoriamente in Catasto, anche sulla base degli elementi tecnici forniti dai Comuni.

Adempimenti relativi agli immobili oggetto di variazioni non dichiarate

Entro il medesimo termine del 31 dicembre 2010, i titolari di diritti reali sono tenuti a procedere alla presentazione della dichiarazione di aggiornamento catastale, per gli immobili oggetto di interventi edilizi che abbiano determinato variazioni di consistenza o di destinazione non dichiarate.

In tale contesto, restano salve le procedure previste dal comma 336 dell'art. 1 della legge 30 dicembre 2004, n. 311, nonché le attività da svolgere in surroga da parte dell'Agenzia del territorio per i fabbricati rurali per i quali siano venuti meno i requisiti di ruralità ai fini fiscali, nonché quelle di accertamento relative agli immobili iscritti in Catasto, come fabbricati o loro porzioni, in corso di costruzione o di definizione, che siano divenuti abitabili o servibili all'uso a cui sono destinati.

In caso di inadempienza da parte dei soggetti obbligati, il comma 11 prevede che l'Agenzia del territorio procede agli accertamenti di competenza, anche con la collaborazione dei Comuni.

Per garantire il pieno allineamento delle risultanze documentali con la realtà del patrimonio immobiliare, il successivo comma 12 del medesimo articolo dispone che a decorrere dal 1° gennaio 2011, l'Agenzia dovrà attuare un costante monitoraggio del territorio, in collaborazione con gli Enti locali.

Identificazione catastale e riferimento alle planimetrie

Il comma 14 dell'art. 19 ha aggiunto il comma 1-bis all'articolo 29 della legge 27 febbraio 1985, n. 52, come modificato dalla relativa legge di conversione, nel quale viene disposto che «Gli atti pubblici e le scritture private autenticate tra vivi aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento di comunione di diritti reali su fabbricati già esistenti, ad esclusione dei diritti reali di garanzia, devono contenere, per le unità urbane, a pena di nullità, oltre all'identificazione catastale, il riferimento alle planimetrie depositate in Catasto e la dichiarazione, resa in atti dagli intestatari, della conformità allo stato di fatto dei dati catastali e delle planimetrie, sulla base delle disposizioni vigenti in materia catastale. La predetta dichiarazione può essere sostituita da un'attestazione di conformità rilasciata da un tecnico abilitato alla presentazione degli atti di aggiornamento catastale. Prima della stipula dei predetti atti il notaio individua gli intestatari catastali e verifica la loro conformità con le risultanze dei Registri immobiliari».

Ai sensi del successivo comma 16, tale disposizione si applica a decorrere dal 1° luglio 2010.

L'introduzione di tale obbligo risulta essere da un lato, in piena coerenza con l'attivazione dell'Anagrafe immobiliare integrata - il legislatore, infatti, con tale previsione intende perseguire il miglioramento della qualità delle banche dati catastali e di pubblicità immobiliare - mentre, da altro lato, la disposizione in commento si inquadra in un intervento finalizzato all'emersione di possibili fenomeni di elusione ed evasione fiscale che si annidano nel settore impositivo immobiliare, connessi al mancato aggiornamento dei dati oggettivi delle unità immobiliari urbane.

Ambito applicativo del nuovo comma 1-bis dell'art. 29 della legge n. 52 del 1985

L'Agenzia del territorio, nelle more della conversione del decreto, con la circolare n. 2 del 9 luglio 2010, ha fornito una prima serie di indicazioni dirette a consentire la corretta applicazione delle disposizioni di cui al comma 1-bis dell'art. 29 della legge n. 52 del 1985, aventi effetto dal 1° luglio 2010.

Il legislatore, con la legge di conversione del decreto n. 78/2010 (legge del 30 luglio 2010, n. 122), modificando il comma 14 dell'art. 19, ha ulteriormente delineato l'applicazione del comma 1-bis dell'art. 29 citato.

a. Tipologia di atti

Le disposizioni in esame sono riferite ad atti pubblici e scritture private autenticate, atti, dunque, che devono avere una forma idonea per la trascrizione.

Quanto agli effetti giuridici prodotti dai citati atti, deve trattarsi di atti inter vivos, aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione di diritti reali di godimento o lo scioglimento di comunione di diritti reali.

Con le modifiche introdotte dalla legge di conversione, il legislatore ha espressamente escluso dall'ambito applicativo della norma gli atti aventi ad oggetto diritti reali di garanzia, risolvendo le incertezze interpretative, segnalate in sede di prima attuazione della norma, in merito all'inclusione o meno, nel relativo ambito applicativo, degli atti costitutivi d'ipoteca.

A tale riguardo, si osserva, tuttavia, che, a favore di una interpretazione restrittiva della norma ante modifica, già deponevano alcune considerazioni di ordine sistematico.

La disposizione, infatti, era riferita agli atti «aventi ad oggetto il trasferimento, la costituzione o lo scioglimento di comunione di diritti reali», mentre l'ipoteca è suscettibile solo di costituzione ma non di trasferimento o di scioglimento della comunione.

Il riferimento alla «costituzione … di diritti reali», inoltre, non sembrava poter ricomprendere l'atto con cui si concede ipoteca, in quanto, come noto, lo stesso non ha di per sé efficacia costitutiva, dipendendo questa dall'iscrizione, in considerazione della funzione costitutiva che l'ordinamento assegna alla formalità ipotecaria.

Da ultimo, anche il riferimento letterale agli atti aventi ad oggetto la "costituzione" della garanzia reale, in luogo di quello ad atti aventi ad oggetto la "concessione" della garanzia stessa, non appariva pienamente coerente con il contesto nel quale la disposizione era inserita. Si rammenta infatti che nel comma 1 dell'art. 29, nel cui ambito sono inserite le nuove disposizioni, il legislatore ha fatto specifico riferimento, appunto, agli «atti con cui si concede l'ipoteca».

b. Immobili oggetto della norma

Il primo periodo del comma 1-bis dispone che gli atti immobiliari ivi menzionati, aventi ad oggetto «fabbricati già esistenti» devono contenere, per le «unità immobiliari urbane», alcuni specifici elementi informativi.

Può ritenersi, dunque, che l'ambito applicativo della norma riguardi gli immobili già iscritti al Catasto edilizio urbano, nonché quelli per i quali sussiste l'obbligo di dichiarazione.

Resteranno pertanto esclusi dall'ambito applicativo della disposizione:

· le particelle censite al Catasto terreni;

· i fabbricati rurali, censiti al Catasto terreni, che non abbiano subito variazioni, né perso i requisiti oggettivi e soggettivi per il riconoscimento della ruralità ai fini fiscali;

· i fabbricati iscritti in Catasto come "unità collabenti", in quanto non più abitabili o servibili all'uso cui sono destinati;

· i fabbricati iscritti in Catasto come "in corso costruzione" o "in corso di definizione", sempre che non siano stati ultimati o definiti;

· i lastrici solari e le aree urbane, iscritti al Catasto edilizio urbano con l'indicazione della sola superficie.

· i beni comuni non censibili, cioè beni comuni a più unità immobiliari e privi di rendita [nota 2].

Adempimenti previsti dal nuovo comma 1-bis dell'art. 29 della legge n. 52 del 1985

a. Identificativi catastali e riferimento alle planimetrie depositate in Catasto

Il primo periodo del comma 1-bis dispone che gli atti aventi ad oggetto le unità immobiliari urbane, devono contenere, a pena di nullità, le relative identificazioni catastali: sezione, foglio, numero di mappale (particella) e di eventuale subalterno.

Invero, già il D.P.R. n. 650 del 1972 disponeva, sebbene non a pena di nullità, che negli atti civili, giudiziali o amministrativi che danno origine al trasferimento di diritti iscritti nel Catasto edilizio urbano, l'immobile deve essere descritto con gli estremi con i quali lo stesso è individuato in Catasto.

Orbene, considerato che i dati di identificazione catastale fanno parte del contenuto necessario delle note di trascrizione e di iscrizione ipotecaria, in virtù del combinato disposto degli artt. 2659, 2660, 2826 e 2839 c.c., l'introduzione della previsione di nullità dell'atto, in caso di omissione degli identificativi catastali, contribuisce ad armonizzare il sistema complessivamente delineato dal codice civile e dalla normativa speciale, ipotecaria e catastale, nonché a garantire, in prospettiva, l'esatta corrispondenza tra i dati catastali indicati nelle formalità ipotecarie - identificativi richiesti a pena di rifiuto delle formalità stesse - e quelli indicati nell'atto.

Ulteriore elemento richiesto dal primo periodo del comma 1-bis, che deve risultare a pena di nullità dell'atto, è l'indicazione del riferimento alle planimetrie depositate in Catasto.

Il riferimento alla planimetria catastale, dunque, diviene requisito di validità dell'atto, ed allora tale elemento dovrà comunque essere fornito e indicato, anche se la mancata presenza in Catasto della planimetria sia riconducibile ad uno dei casi di esenzione disciplinati dall'art. 58 del decreto del Presidente della Repubblica n. 1142 del 1949.

b. Dichiarazione di conformità dei dati di identificazione catastale e delle planimetrie depositate in Catasto

La norma in commento dispone, sempre a pena di nullità, l'inserimento nell'atto anche della dichiarazione, resa dagli intestatari, della conformità allo stato di fatto dei dati catastali e delle planimetrie.

A seguito delle modifiche introdotte alla norma in sede di conversione, tale dichiarazione può essere sostituita da un'attestazione rilasciata da un tecnico abilitato alla presentazione degli atti di aggiornamento catastale.

Il parametro di riferimento, per la dichiarazione di conformità allo stato di fatto dei dati catastali e delle planimetrie, è fornito dalle vigenti disposizioni in materia catastale.

Ai fini catastali, costituisce "fonte" di variazione catastale ogni difformità dello stato di fatto dalle planimetrie e dai dati catastali per la quale è obbligatoria la presentazione di un atto di aggiornamento catastale.

Ai sensi dell'art. 17, lettera b, del regio decreto legge 13 aprile 1939, n. 652, convertito, con modificazioni, dalla legge 11 agosto 1939, n. 1249, l'obbligo della dichiarazione di variazione in Catasto sussiste nei casi in cui la variazione incida sullo stato, la consistenza, l'attribuzione della categoria e della classe, a seguito di interventi edilizi di ristrutturazione, ampliamento, frazionamento, oppure per effetto di annessioni, cessioni o acquisizioni di dipendenze esclusive o comuni, cambio di destinazione d'uso, etc.

Comporta altresì l'obbligo di presentazione della dichiarazione di variazione l'effettuazione di interventi con cui si realizza una rilevante redistribuzione degli spazi interni, ovvero si modifica l'utilizzazione di superfici scoperte, quali balconi o terrazze.

Qualora, inoltre, la planimetria catastale non riproduca fedelmente la configurazione reale (attuale) dell'immobile oggetto dell'atto, al fine di consentire l'inserimento in atto della prescritta dichiarazione di conformità, l'intestatario dell'immobile dovrà presentare una denuncia di variazione, allegando la nuova planimetria aggiornata con lo stato reale dell'immobile.

Non hanno rilevanza catastale, invece, le lievi modifiche interne, quali lo spostamento di una porta o di un tramezzo che, pur variando la superficie utile dei vani interessati, non variano il numero di vani e la loro funzionalità.

Sotto tale profilo non assumono inoltre rilievo la variazione dei toponimi, dei nomi dei confinanti e di ogni altro elemento, anche di carattere grafico-convenzionale, non influente sulla corretta determinazione della rendita.

Da ultimo, con riferimento agli immobili intestati alla partita «beni comuni censibili», quali l'alloggio del portiere, si ritiene che la dichiarazione di conformità allo stato di fatto possa non essere resa nel caso in cui il trasferimento «delle relative quote e diritti» avvenga unitamente al trasferimento dell'unità immobiliare oggetto di compravendita. Di contro, detta dichiarazione assume rilevanza nell'ipotesi in cui l'alloggio del portiere o altro bene comune censibile sia oggetto di autonomo trasferimento da parte dei condomini.

c. La funzione del notaio

Ai sensi del terzo periodo del comma 1-bis dell'art. 29 della legge 52 del 1985, il notaio, prima della stipula del contratto, deve individuare gli intestatari catastali e verificare la loro conformità con le risultanze dei Registri immobiliari; per l'inadempimento di tale disposizione il legislatore non ha previsto la sanzione della nullità, così come per il precetto contenuto nella prima parte del comma citato.

Tuttavia, considerando l'obiettivo che si è voluto perseguire, finalizzato al miglioramento della qualità delle banche dati catastali e di pubblicità immobiliare e, dunque ad un loro "allineamento soggettivo", si ritiene che tale verifica di conformità non potrà avere una valenza meramente formale, limitata al riscontro della congruenza "nominale" tra le risultanze catastali ed i Registri di pubblicità immobiliare, ma dovrà essere finalizzata ad accertare la corrispondenza delle intestazioni catastali attuali con i soggetti titolari del potere di disposizione degli immobili oggetto dell'atto.

In particolare, laddove tale conformità non sussista a causa della mancata volturazione di uno o più atti, i soggetti interessati dovranno attivarsi, prima della stipula, per ristabilire l'allineamento, ai sensi dell'art. 3 del decreto del Presidente della Repubblica 26 ottobre 1972, n. 650, mediante la presentazione di una o più domande di volture.

Sarà invece sufficiente produrre un'istanza presso l'Ufficio provinciale competente o al contact center, se il disallineamento derivi da una mancata registrazione, da parte dell'Ufficio, di una domanda di voltura presentata.

In chiusura si ritiene opportuno evidenziare un forte elemento di raccordo fra le disposizioni esaminate.

Ai fabbricati cosiddetti "fantasma", che vengono oggi ad acquistare un rilievo non solo di fatto, ma anche fiscale, l'Agenzia assegnerà, come si è detto, in via transitoria, una rendita "presunta".

In tale contesto si inquadreranno le attività di acquisizione, anche tramite sopralluogo, di tutte le informazioni utili ad individuare la tipologia dell'immobile e la relativa redditività presunta, nelle more della iscrizione in Catasto attraverso uno specifico atto di aggiornamento, con attribuzione della rendita definitiva.

Ai fabbricati (rectius: a ciascuna unità immobiliare) verrà attribuito un identificativo catastale (oggi sono disponibili solo gli estremi identificativi delle particelle del Catasto terreni interessate dall'operazione).

Tuttavia, per le unità immobiliari da iscrivere transitoriamente negli atti del Catasto - è bene evidenziarlo - non si procederà all'aggiornamento cartografico e non verranno redatti i relativi elaborati grafici.

Per detti fabbricati, pertanto, non sarà possibile procedere ad alcuna dichiarazione di conformità allo stato di fatto dei dati catastali e delle planimetrie, le quali non saranno depositate in Catasto se non in sede di successiva presentazione della dichiarazione di aggiornamento catastale.

Tale dichiarazione di conformità, come noto, è stabilita a pena di nullità dell'atto: con una espressione un po' forte e forse in parte atecnica, ma certamente efficace, potremmo dire che i fabbricati fantasma, anche dopo l'attribuzione della rendita presunta, sono inalienabili.

Questo dovrebbe contribuire a spingere tutti, notai, geometri e tutte le altre categorie professionali coinvolte a svolgere un importante ruolo di moral suasion, teso a far dichiarare spontaneamente in Catasto i fabbricati mai dichiarati.

[nota 1] Sono obbligati alla presentazione degli atti di aggiornamento catastale, si ricorda, i soggetti titolari di diritti reali sui beni immobili individuati, per quanto qui di interesse, con riferimento alle pubblicazioni effettuate in Gazzetta ufficiale negli anni 2007, 2008 e 2009.