Direttiva 2014/17/UE - Art. 36 - Obbligo di cooperazione - Commento di Maria Cecilia Paglietti
Direttiva 2014/17/UE
Art. 36 - Obbligo di cooperazione
Commento di Maria Cecilia Paglietti
Dottore di ricerca in Consumatori e mercato, Università di Roma Tre

Art. 36
Obbligo di cooperazione

1. Le autorità competenti dei diversi Stati membri collaborano tra loro ogni qualvolta ciò si renda necessario per l’espletamento delle mansioni loro assegnate dalla presente direttiva, avvalendosi dei poteri loro conferiti dalla presente direttiva o dal diritto nazionale.
Le autorità competenti prestano assistenza alle autorità competenti degli altri Stati membri. In particolare si scambiano informazioni e collaborano nell’ambito delle indagini o in relazione alle attività di vigilanza.
Al fine di agevolare ed accelerare la collaborazione e più particolarmente lo scambio di informazioni, gli Stati membri designano un’unica autorità competente quale punto di contatto ai fini della presente direttiva. Gli Stati membri comunicano alla Commissione e agli altri Stati membri i nomi delle autorità designate a ricevere le richieste di scambi di informazioni o di collaborazione a norma del presente paragrafo.
2. Gli Stati membri adottano le misure amministrative e organizzative necessarie per facilitare l’assistenza prevista al paragrafo 1.
3. Le autorità competenti degli Stati membri che sono state designate quali punti di contatto ai fini della presente direttiva a norma del paragrafo 1 si scambiano senza indebito ritardo le informazioni richieste per lo svolgimento dei compiti delle autorità competenti designate in conformità all’articolo 5, previste dalle disposizioni adottate a norma della presente direttiva.
Le autorità competenti che scambiano informazioni con altre autorità competenti ai sensi della presente direttiva possono indicare, al momento della comunicazione, che tali informazioni non devono essere divulgate senza il loro esplicito consenso; in tal caso, dette informazioni possono essere scambiate unicamente per le finalità per le quali le predette autorità hanno espresso il loro accordo.
L’autorità competente designata quale punto di contatto può trasmettere le informazioni ricevute alle altre autorità competenti, ma non trasmette le informazioni ad altri organismi o persone fisiche o giuridiche senza il consenso esplicito delle autorità competenti che le hanno fornite ed esclusivamente per i fini per i quali tali autorità hanno espresso il loro consenso, tranne in circostanze debitamente giustificate, nel qual caso informa immediatamente il punto di contatto che ha fornito le informazioni.
4. Un’autorità competente può rifiutare di adempiere a una richiesta di collaborazione in un’indagine o in un’attività di vigilanza, ovvero di scambiare informazioni come previsto al paragrafo 3 solo qualora:
a) l’indagine, l’ispezione, l’attività di vigilanza o lo scambio di informazioni rischi di pregiudicare la sovranità, la sicurezza o l’ordine pubblico dello Stato membro interessato;
b) sia già stato avviato un procedimento giudiziario per gli stessi atti e contro le stesse persone dinanzi alle autorità dello Stato membro interessato;
c) le stesse persone siano già state oggetto di una sentenza passata in giudicato nello Stato membro in questione per gli stessi atti.
In caso di rifiuto per uno dei predetti motivi, l’autorità competente informa l’autorità competente richiedente, fornendo spiegazioni il più dettagliate possibile.


Cooperazione e segreto d’ufficio

La norma, inserita nel capo dedicato alla cooperazione tra autorità competenti, e rubricata a un generale obbligo di cooperazione, contiene indicazioni sul riparto di competenze e va letta congiuntamente all’art. 5 (sul quale v. retro il commento di Mastropasqua), a mente del quale gli Stati membri designano le autorità nazionali competenti per garantire l’applicazione e il rispetto della direttiva, alle quali conferiscono poteri d’indagine e controllo e risorse adeguate per il conseguimento dei compiti loro affidati (par. 1)(1).
Essendo la direttiva in commento dedicata ai contratti di credito ai consumatori (relativi a beni immobili residenziali), essa è ascrivibile al c.d. movimento di “consumerizzazione” del diritto di credito (si ricordi che la direttiva integra quella 2008/48 e contribuisce a delineare un quadro europeo del credito ai consumatori), in cui si intersecano, sul piano della vigilanza, i due, apparentemente in contrasto, obiettivi della stabilità - del mercato - e della flessibilità - delle regole -(2).
La disposizione pone più di un problema, tanto sul piano esegetico quanto su quello, più pratico, del suo futuro recepimento interno. I due versanti intorno ai quali ruotano gli interrogativi principali sono quelli dello scambio di informazioni e del rapporto tra enforcement e vigilanza.
Quanto al primo, le informazioni sono genericamente indicate come quelle necessarie alle autorità per poter svolgere i compiti loro assegnati dalla direttiva, attraverso l’attribuzione di poteri tanto di indagine (dunque relativi al momento informativo) che di controllo (dunque relativi al momento accertativo). In particolare, dunque, gli Stati membri devono individuare le autorità preposte al controllo dell’appropriato livello di conoscenza e competenza richiesto al personale dei creditori, degli intermediari del credito e rappresentanti designati, nello svolgimento dell’attività cui è preposto (che si tratti di offerta o conclusione di contratti di credito, svolgimento di attività di intermediazione del credito o di fornitura di servizi di consulenza: art. 9); alla verifica del possesso dei requisiti professionali degli intermediari del credito (qualora si tratti di persone fisiche, in particolare, della presenza di una copertura assicurativa e dei necessari requisiti di onorabilità), della circostanza che tali criteri siano resi pubblici e della iscrizione di tutti gli intermediari del credito abilitati in un registro aggiornato e pubblicamente disponibile in linea (art. 29). Le autorità di vigilanza da individuare riguardano altresì quelle competenti sulla validità e sull’estensione dell’abilitazione, con particolare riferimento alle verifiche relative alla libertà di stabilimento e libertà di prestazione di servizi (artt. 32, 33, 34 e 35). La norma tuttavia appare incentrare il proprio focus sul tema, cruciale, del contemperamento tra il vincolo del segreto d’ufficio (in base alla risalente regola generale di segretezza delle attività amministrative(3)) e il necessario scambio di informazioni tra autorità competenti(4). Il tema costituisce oggetto di studio classico nel dibattito tanto europeo quanto domestico.
La ratio dell’apposizione di un vincolo di segretezza(5), si giustifica, tradizionalmente, con l’interesse alla stabilità degli intermediari creditizi e dei relativi mercati, che trova il suo punto di congiuntura con la natura fiduciaria caratteristica degli investimenti(6), mirandosi alla prevenzione di fughe di notizie e informazioni idonee a minare la fiducia dei depositanti e innescare un «effetto domino» potenzialmente idoneo a destabilizzare il sistema bancario(7). Da tale impostazione, tuttavia, promossa anche a livello comunitario sin dalla dir. 77/780/CEE (che, all’art. 12, prevedeva l’obbligo per gli Stati membri di previsione del segreto d’ufficio)(8 )e confermata dalla dir. 2000/12/CE (art. 30)(9), è subito emersa con particolare evidenza l’esigenza di contemperamento tra due istanze in apparente contraddizione, quali l’esigenza di accertamento della verità con l’esigenza di riservatezza di determinate informazioni(10). Sul piano costituzionale interno, dunque, si delinea una giustapposizione tra l’art. 112 (che sancisce il principio dell’obbligatorietà dell’azione penale) e l’art. 47 (che garantisce copertura costituzionale al risparmio), che viene risolta non tanto ricorrendo alle teorie più radicali che attribuiscono prevalenza assoluta all’una o all’altra norma, quanto tramite un’interpretazione intermedia, che preveda la divulgazione di notizie rilevanti successivamente all’adozione dei provvedimenti necessari al contenimento di eventuali danni(11).
La previsione di un’apposita norma di raccordo funzionale tra le autorità di settore(12), fino all’imposizione di un vincolo di collaborazione tra autorità, discende dal frazionamento delle competenze attribuite a più autorità competenti e ripropone uno degli antagonismi classici del diritto dell’economia.
Nel recente scenario di progressiva integrazione, globalizzazione e sofisticazione dei mercati, degli intermediari e degli strumenti finanziari, assicurativi e creditizi, le competenze delle autorità hanno transitato dall’abbandono del modello tradizionale di regolazione per soggetti verso quello, trasposto su un piano più aggregato e dinamico, del modello per funzione(13). La rivisitazione del modello teorico della regolazione istituzionale (o per soggetti), è stata determinata dalla presa di coscienza della tendenza alla multisettorialità e alla forte integrazione dei mercati e dello speculare rischio di creazione di sistemi “paralleli” di intermediari, resi tali dalle diversità delle rispettive autorità di controllo(14). In quest’ottica tanto di superamento della logica della separazione quanto del graduale processo di maturazione che implichi il necessario raccordo tra la concezione di vigilanza con quella del mercato aperto, si è fatta strada l’idea che all’integrazione dei mercati debba specularmente corrispondere l’integrazione delle amministrazioni di controllo, i cui rapporti devono dunque essere improntati ad uno stretto legame nell’esercizio dell’attività di vigilanza che ad ognuna fa capo, sottendendo in ultima analisi una stretta collaborazione, soprattutto a fronte del rischio, insito nel modello, di duplicazione dei controlli e della particolare accentuazione dei costi della regolazione.
Il recepimento normativo di questo fenomeno, testimoniato in Italia dall’art. 7 del Tub(15 )e dagli artt. 4(16), comma 1; 5, commi 5 e 10 del Tuf, e dagli artt. 20 e 22 della legge 262/2005, sottende dunque una contrapposizione tra il segreto d’ufficio(17 )e la trasparenza e collaborazione tra autorità. Lo scambio di informazioni, infatti, si colloca al centro della regolazione della collaborazione tra autorità. Nel caso della disposizione in esame, inoltre, l’obbligo informativo, già multiforme, si arricchisce di un ulteriore connotato, giacché si concretizza tanto nel fornire documentazione e informazioni (anche probatorie) quanto nell’intraprendere attività ed iniziative volte a garantire l’assistenza che le autorità competenti devono prestare alle autorità degli altri Stati membri (comma 1, 2° capoverso). Allo scopo, inoltre, di agevolare e accelerare la circolarità della collaborazione e delle informazioni, è prevista la designazione, da parte degli Stati membri, di un’unica autorità competente la quale costituisce il punto di contatto a ricevere le richieste di scambi di informazioni o di collaborazione (comma 1, 3° capoverso).
Il principio generale che regola il flusso informativo è contenuto nel comma 3, 1° capoverso, che enuncia un obbligo di trasmissione sollecito e senza indebito ritardo. Nello scambio informativo, inoltre, è prevista la facoltà per le autorità di sottoporre la divulgazione delle informazioni al loro esplicito consenso, con la previsione di una clausola di scopo, nel senso che informazioni possono essere scambiate unicamente per le finalità per le quali le predette autorità hanno espresso il loro accordo (comma 3, 2° capoverso) e con l’autorità che le ha richieste, essendo interdetta la trasmissione ad altri organismi o persone fisiche o giuridiche senza il consenso esplicito delle autorità competenti che le hanno fornite (comma 3, 3° capoverso). Ovviamente il presupposto per l’assolvimento degli obblighi di cooperazione fin qui illustrati è che le autorità dispongano dei mezzi necessari (comma 2). La diluizione del segreto d’ufficio viene dunque considerata funzionale all’esercizio delle rispettive funzioni, e lo scambio informativo è assicurato con le autorità competenti dell’Unione europea, dei singoli Stati comunitari e degli Stati extracomunitari ed anche con autorità amministrative e giudiziarie extracomunitarie e dell’Unione medesima; come in altri contesti, lo scambio di informazioni può essere regolato da accordi di cooperazione tra Autorità(18).
Il segreto può essere opposto nelle ipotesi tassativamente indicate dalla direttiva, ovvero nel caso lo scambio delle informazioni possa costituire un pericolo per la sovranità, la sicurezza o l’ordine pubblico dello Stato membro interessato (lett. a); sia già stato avviato un procedimento giudiziario per gli stessi atti e contro le stesse persone dinanzi alle autorità dello Stato membro interessato; il procedimento si sia già concluso con una sentenza passata in giudicato(19). Il rifiuto di collaborazione, tuttavia, va ampiamente giustificato fornendo spiegazioni il più dettagliate possibile.
Acquisita, dunque, sulla scorta di molteplici e univoche disposizione normative, la linea di policy per una ripartizione delle competenze di vigilanza tra autorità di tipo finalistico(20), il tema diviene, classicamente, quello del costo di questa opzione politica, la quale, notoriamente, ha determinato una frammentazione delle competenze e dei centri decisionali, delineando un accentuato pluralismo istituzionale(21), a scapito dell’organicità della regolazione e, in ultima istanza, della sua effettività.
Uno dei temi della regolazione per finalità diviene dunque la realizzazione di una vigilanza integrata, non solo tra autorità nazionali ma anche a livello sovranazionale, come confermato dal richiamo al reg. (UE) n. 1093/2010 del Parlamento europeo e del Consiglio, del 24 novembre 2010. Tale richiamo, inoltre, tradisce la circostanza che a livello europeo si stia delineando «una nuova dipendenza istituzionale delle autorità di vigilanza rispetto alle autorità del sistema europeo di vigilanza in nome dell’esigenza di armonizzare il più possibile normative e stili di vigilanza. L’omogeneità delle regole conduce a rendere più omogenei i regolatori, quanto a struttura, indipendenza e poteri»(22).
Se, dunque, tale spinta verso l’omologazione determina che la collaborazione sia la regola e il segreto l’eccezione(23 )(nell’intento di creare una «”zona franca” rispetto al segreto, comunque blindata all’esterno»)(24), si pongono tuttavia dei delicati problemi in tema di accesso agli atti delle autorità indipendenti ex legge 241/1990 sul procedimento amministrativo(25). Se, infatti, l’entrata in vigore della L. 241/90 segna un mutamento di prospettiva in cui il principio dell’accesso viene elevato a principio generale, esso però non viene considerato assoluto. In materia di segreto d’ufficio bancario il tema, dunque, si concretizzava nella possibile riconduzione dell’art. 7 Tub nell’art. 24 L. 241/90 sul segreto di Stato. A prescindere dalle singole opzioni ermeneutiche, la soluzione prospettata in dottrina è stata quella della prevalenza del segreto sul diritto di accesso, problematica invece essendo la perimetrazione dell’ambito di operatività del segreto (e, dunque, dell’estensione della nozione di vigilanza). Il tema è stato affrontato dal Consiglio di Stato (con particolare riferimento al raccordo tra l’art. 22 L. 241/1990 e l’art. 7 Tub) il quale, nel rifiuto di un’interpretazione letterale in favore di una sistematica del Tub, ha ritenuto di riconoscere all’art. 7 una valenza generale, riferendosi il segreto d’ufficio dunque ad ogni attività di vigilanza della Banca d’Italia, e non solo a quella tipizzata nel titolo II del medesimo D.lgs. (vigilanza informativa, ispettiva e regolamentare)(26).
Il modello a rete delle amministrazioni indipendenti che vigilano sui mercati finanziari è imposto dalla integrazione, anche internazionale, dei predetti mercati, ed impone un trattamento giuridico uniforme delle stesse anche sotto il profilo giurisdizionale.
La norma comunitaria, tuttavia, non prevede nello specifico l’individuazione di poteri di cui sono destinatarie le autorità competenti ai fini della realizzazione della cooperazione (se, ad esempio, attribuzioni relative alle finalità conoscitive o anche di poteri provvedimentali). Sulla scorta dell’indicazione dell’art. 5, par. 6, che raccomanda, in caso di competenza di più autorità, una chiara definizione delle rispettive funzioni, in sede di recepimento potrebbe essere opportuno assumere quale modello di riferimento gli artt. 188, 189 e 190 del Codice delle assicurazioni private, nel quale vengono individuati analiticamente sia i soggetti sia relative le competenze (tanto in tema di vigilanza retail quanto prudenziale)(27).

Rapporto tra enforcement e vigilanza

Questa riflessione introduce al secondo tema accennato, quello del problematico atteggiarsi del rapporto tra enforcement e vigilanza.
La rinuncia all’adozione di un modello accentrato di autorità unica, si giustifica, nel caso specifico, nell’ampio spettro della disciplina approntata dalla direttiva, la quale investe aspetti variegati tra loro che smentiscono la possibilità di vigilanza da parte di un unico organo, ma di una pluralità che riuniscano prospettive e competenze differenti. Ciò potrebbe consentire agli Stati membri, nella loro facoltà di designare autorità competenti diverse per assicurare l’osservanza degli obblighi di ampia portata previsti dalla direttiva, di demandare l’applicazione delle disposizioni di vigilanza a organi e tribunali, soprattutto laddove il loro recepimento interno avvenga nell’àmbito del diritto privato. Per alcune disposizioni, ad esempio, gli Stati membri possono designare autorità competenti a far rispettare la protezione dei consumatori, mentre per altre possono decidere di designare autorità di vigilanza prudenziale, pur nel limite di vigilanza continua e di cooperazione.
Le autorità competenti dovrebbero essere legittimate a poter agire in giudizio, di fronte al giudice ordinario ed eventualmente anche a proporre appello. Il rispetto dell’applicazione delle norme potrebbe dunque essere demandato ai tribunali, soprattutto nei casi in cui le disposizioni riguardino il diritto civile(28).
In questo àmbito si assiste paradigmaticamente, e ancora una volta, alla sovrapposizione tra public e private enforcement, nella misura in cui la materia in esame appare come momento di convergenza tra tutele ascrivibili all’intervento autoritativo dello Stato e quelle invece a carattere più segnatamente contrattuale. Sulla scorta di questi presupposti la direttiva si riferisce esplicitamente, benché solo a titolo esemplificativo, alla possibilità di diversificare le competenze di vigilanza a seconda dell’oggetto. L’unico parametro cui gli Stati membri, nella loro nella libertà di scelta, devono attenersi nell’individuazione delle autorità competenti, è di effettuare una scelta che garantisca al contempo la continuatività della vigilanza e la cooperazione tra le autorità competenti.
Il tema delinea due ulteriori assi di problematizzazione giuridica: in primo luogo quello dell’overlapping che, benché risolto con gli apporti tanto del legislatore (art. 27, comma 1-bis, cod. cons.)(29), quanto della giurisprudenza pratica(30), è lungi dall’avere ricevuto una soluzione definitiva; in secondo luogo quello della possibile overdeterrence (che non potrà essere analizzata nei ridotti limiti di questo lavoro), soprattutto a seguito - per quanto riguarda il diritto interno - della decisione dei giudici di legittimità del 2009, che, nell’affrontare il tema della colpa grave nell’omissione di vigilanza, ne ha fornito una lettura restrittiva, configurando la responsabilità anche nel caso di colpa lieve dell’organo di vigilanza (nella fattispecie, la Consob(31)). La circostanza che la regolazione approntata dalla direttiva implicherà un’ulteriore spinta verso la modificazione del ruolo delle autorità, le quali, conformemente alla tendenza attuale, indica dei principi generali, amplia i poteri regolatori delle singole autorità, aumentando il carattere finalistico e condizionale della regolazione sempre più indirizzata verso il retail.

Ovelapping

Quello dell’overlapping costituisce un problema urgente in tutti i comparti del diritto dei consumatori, a causa della frammentazione della materia e della profilerazione di una moltitudine di sotto-statuti soggettivi di consumatore, tanto in senso verticale (in base al grado di avvedutezza) quanto in senso orizzontale (in base all’oggetto cui il contratto accede). Nello specifico della direttiva in esame, ad esempio, si assiste all’emersione di una figura di consumatore-mutuatario-acquirente di case d’abitazione finora sconosciuta quanto meno sul piano interno, che, alla dimensione propriamente consumeristica, assomma in sé anche quella patrimoniale del risparmio e quella sociale del diritto all’abitazione.
A questa suddivisione in sotto categorie fa simmetricamente da pendant, sul piano processuale, una frammentazione di mezzi di enforcement e di competenze di autorità. Tale disordine normativo può degenerare in un coacervo di norme di non immediata applicazione, in danno del fine ultimo del diritto europeo, e di riflesso di quello italiano, ossia l’effettività della tutela.
In particolare, posto che l’obiettivo politico è l’esclusione della sovrapposizione delle discipline e la conseguente duplicazione delle sanzioni, la linea di policy tramite cui attuare tale intendimento è evitare il cumulo di discipline, le quali possono trovare applicazione solo in via alternativa. A questo scopo, dunque, si deve necessariamente individuare un criterio di ripartizione delle competenze, improntato, secondo la ricostruzione del Consiglio di Stato(32), al criterio di specialità (per materia o per settori), in virtù del quale si esclude l’applicazione della normativa generale ogniqualvolta venga in rilievo quella speciale. Così ragionando, dunque, si individuano degli ordinamenti di settore autonomi, paralleli e regolati nei loro rapporti interni dal principio di specialità, tale per cui, ad esempio, il testo unico finanziario prevale sulla disciplina generale del codice del consumo(33).
Altro àmbito in cui si assiste a problemi di raccordo è quello dello scambio di informazioni e della collaborazione tra autorità europee e nazionali, segnatamente tra le banche centrali dei paesi membri e la Bce (nel nuovo sistema di vigilanza dell’Unione bancaria europea)(34). In questo senso l’esigenza di regole di fonte sovranazionale si fa particolarmente urgente, auspicandosi un arricchimento del già applicato metodo Lamfalussy(35).
Il tema dei problematici rapporti tra effettività della tutela e riparto delle competenze, si pone tanto sul piano individuale che su quello collettivo. Va infatti evidenziato che il rispetto delle norme poste dalla direttiva (e dal successivo recepimento interno) può assumere anche una dimensione che, superando il riferimento alla tutela del singolo consumatore, diviene collettiva. Il tema, dunque, diverrà quello delle interferenze fra tutela individuale e tutela collettiva del consumatore, anche alla luce della disponibilità, nel nostro ordinamento, dell’azione di classe (nella cui applicazione i destinatari della direttiva, in quanto consumatori, rientrano)(36).
Al tema della sovrapposizione tra tutele civilistiche, attività di vigilanza e regolazione del mercato, va ascritto, assumendo un angolo prospettico tutt’affatto differente (quello, cioè, «dell’architettura istituzionale della regolazione del mercato, e segnatamente del mercato bancario»(37)), anche quello della possibile convergenza di competenze tra le autorità di settore e l’Arbitro bancario e finanziario. La connessione tra vicende che hanno àmbiti d’incidenza differenti tra loro avviene tramite la collocazione della tutela su di un piano mobile(38), nel segno dell’effettività, cioè focalizzando l’attenzione sul modo in cui i diritti soggettivi sono concretamente protetti.


(1) Sulla differenza tra coordinamento, cooperazione e collaborazione cfr. S. AMOROSINO, «Coordinamento e collaborazione delle funzioni di vigilanza nello scenario della crisi dei mercati finanziari», in Dir. banc. merc. fin., 2009, e in AA.VV., Studi per Franco Di Sabato, Napoli, 2009.

(2) Nell’ormai amplissima letteratura sui modelli di vigilanza quali modelli di regolazione del mercato cfr., per tutti, M. CLARICH, Manuale di diritto amministrativo, Bologna, 2013, p. 339 e M. LIBERTINI, L’azione pubblica e i mercati, in Manuale di Diritto privato europeo, III. Impresa Lavoro, a cura di C. Castronovo e S. Mazzamuto, Milano, 2007, III, p. 391 e ss.

(3) Per un inquadramento in chiave storica e sistematica del segreto d’ufficio, anche relativamente ai rapporti con le norme penali, tanto sostanziali quanto procedurali, si veda lo studio di G. CARRIERO, Il segreto d’ufficio, in Scritti di diritto dell’economia, Milano, 2010, p. 233, spec. 234 e ss. (spec. 238).

(4) B. BOULOC, «Transparence du patrimoine et secret professionnel», in Rev. Lamy des Aff., 2012, p. 102. Il tema non è nuovo nella dottrina italiana: A. SCOGNAMIGLIO, «Autorità indipendenti: principio di collaborazione tra autorità e segreto d’ufficio nella vigilanza sugli intermediari finanziari», in Dir. amm., 1993, p. 497 e ss.; V. TROIANO, «Segreto d’ufficio, diritto di accesso e sindacato sulla pertinenza degli omissis apposti dalla amministrazione», in Mondo banc., 2006, VI, p. 55; M. CONDEMI, La collaborazione con le altre autorità, in La nuova legge bancaria, a cura di P. Ferro-Luzzi e G. Castaldi, Milano, 1996; F. DENOZZA, A. STABILINI, Rapporti e possibili conflitti tra le Autorità preposte all’applicazione delle normativa sulla concorrenza con riferimento al settore bancario, in Industria bancaria e concorrenza, a cura di M. Polo, Bologna, 2000, p. 385.

(5) In Italia previsto per la prima volta con la legge bancaria (R.D.l. 375/36) del 1936 (art. 10).

(6) G. CARRIERO, ult. op. cit., p. 234.

(7) G. CARRIERO., ult. op. cit., p. 235.

(8) Prima direttiva del Consiglio del 12 dicembre 1977, n. 780, relativa al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative riguardanti l’accesso all’attività degli enti creditizi e il suo esercizio, in G.U. n. L 322 del 17 dicembre 1977, recepita in Italia dal D.P.R. 350/1985.

(9) Direttiva del Parlamento europeo e del Consiglio del 20 marzo 2000, n. 12, relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio, in G.U., n. L 126 del 26 maggio 2000, abrogata dalla direttiva 2006/48/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 14 giugno 2006 , relativa all’accesso all’attività degli enti creditizi ed al suo esercizio.

(10) Il tema viene posto in questi termini dalla Corte di giustizia la quale, pronunciandosi in materia, ha statuito che la composizione dei due interessi in conflitto vada risolta dal giudice caso per caso (Cgce, 11 dicembre 1985, C-110/84, Commune de Hillegom contro Cornelis Hillenius, in European Court Reports, 1985, 3947).

(11) Analiticamente G. CARRIERO, ult. op. cit., p. 242 e ss.

(12) Che trova la propria primogenitura, nell’ordinamento comunitario, negli artt. 23 e 25 della dir. 93/22/CE (c.d. Invest- ment Services Directive).

(13) La compiuta elaborazione del modello teorico della vigilanza per funzioni viene comunemente ascritta a R.C. MERTON, «Operation and regulation in financial intermediation: a functional perspective», Working Paper 93- 020, Harvard Business School, 1992; e anche dello stesso Autore, Operation and Regulation in Financial Intermediation: A Functional Perspective, in Operation and Regulation of Financial Markets, a cura di P. Englund, Stockholm, 1993; teoria più compiutamente esposta in «A Functional Perspective of Financial Intermediation», in 24 Financial Management, 2, 1995, pp. 23-41; in Italia, con toni critici, v. M. SARCINELLI, «Il sistema finanziario italiano alla metà degli anni ‘90: una difficile transizione», in Mon. e cred., 1996, 3.

(14) C. DI NOIA, L. PIATTI, Regolamentazione e mercato finanziario: analisi e prospettive di riforma per il sistema italiano, Milano, 1998; T. PADOA-SCHIOPPA, «Sistema finanziario e regolamentazione», Bollettino Economico, Banca d’Italia, 1988, n. 11.

(15) G. MONTEDORO, Commento all’art. 7 Tub, in Commentario al testo unico delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di F. Capriglione, Padova, 2001, p. 65; S. MEZZACAPO, Sub art. 7, in Testo unico bancario. Commentario, a cura di M. Porzio, F. Belli, G. Losappio, M. Rispoli Farina, V. Santoro, Milano, 2010; G. MONTEDORO, Commento all’art. 4 del Tuf, in Commentario al testo unico delle disposizioni in materia di intermediazione finanziaria, a cura di G. Alpa e F. Capriglione, Padova, 1998, p. 59.

(16) G. MONTEDORO, ult. op. loc. cit.; A. SCOGNAMIGLIO, Art. 4, in Commentario al Tuf, diretto da G.F. Campobasso, Torino, 2002.

(17) J. MOREL-MAROGER, «La protection des données personnelles des clients des banques: bilan et perspectives», in RD bancaire et fin., 2011, étude 10.

(18) G. CARRIERO, ult. op. cit., p. 247.

(19) Sul tema dell’opponibilità e delle deroghe del segreto cfr. G. CARRIERO, ult. op. cit., 244-249.

(20) R. IPPOLITO, D. MORGANTE, La trasparenza del procedimento amministrativo e il segreto d’ufficio, in Diritto delle banche e degli intermediari finanziari, a cura di E. Galanti, in Trattato di diritto dell’economia, diretto da E. Picozza, E. Gabrielli, Padova, 2008, p. 609; F. MERUSI, «“Ex pluribus unum?” I termini del problema sull’unificazione dei regolatori finanziari», in Banca, impr., soc., 2011, p. 423; P. CIOCCA, «Vigilanza: una o più istituzioni?», in Bollettino economico, a cura della Banca d’Italia, Roma, 2001; F. VELLA, «La riforma della vigilanza: tanto rumore per nulla», in An. giur. cc., 2006, 117 ss.

(21) Il segreto, dunque, avrebbe una funzione sussidiaria e di chiusura: G. MONTEDORO, Commento sub art. 4, cit., 58), ma non costituisce l’elemento qualificante della posizione soggettiva dell’autorità di settore (così F. CAPRIGLIONE, G. MONTEDORO, voce Società e borsa (Commissione nazionale per le), in Enc. dir., Annali, agg. VI, Milano, 2002.

(22) M. CLARICH, Autorità di vigilanza sul mercato finanziario (profili generali), in Enc. dir., Ann. V, Milano, 2012, 152 ss., spec. 162.

(23) G. MONTEDORO, Commento sub art. 7, in Commentario al T.U. delle leggi in materia bancaria e creditizia, a cura di Capriglione, 2° ed., Padova, 2001; S. MEZZACAPO, op. cit.

(24) G. CARRIERO, ult. op. cit., p. 245.

(25) F. CAPRIGLIONE, «Accesso ex lege n. 241 del 1990 e “diritto di difesa”», in Banca, borsa, tit. cred., 2005, 6. equilibrio fra le esigenze dell’accesso e quelle della riservatezza è stato affrontato, a due riprese, dalla Corte Costituzionale, con due sentenze relative alla legittimità costituzionale dell’articolo 4, comma 10, del decreto legislativo 24 febbraio 1998, n. 58, dapprima in riferimento agli articoli 2, 3, 11, 21, 24, 97, comma 1, Cost. e 98, comma 1, Cost. (in riferimento agli artt. 3, 24, 76 e 97 Cost. (Corte Cost., 26 gennaio 2005, n. 32, in Giur. cost., 2005, 6 e in Banca, borsa, tit. cred., 2005, II, p. 355 e ss.).

(26) Consiglio di Stato, 13 maggio 2011, in Foro Amm. CdS, 2011, p. 633 e ss.; in dottrina v. la soluzione già prospettata da G. CARRIERO, ult. op. cit., p. 249-257.

(27) In argomento v. il commento di L. DESIDERIO, Commento sub. Artt. 188, 189 e 190, in Commentario al Codice delle Assicurazioni private, a cura di A. Candian e G. Carriero, Napoli, 2014, p. 817 e ss.

(28) 80° considerando.

(29) Novellato dall’art. 1, primo comma, del decreto legislativo 2 agosto 2007, n. 146 che ha attribuito all’autorità garante sulla concorrenza e mercato la competenza a vigilare sulle pratiche commerciali scorrette.

(30) Parere della I Sez. del Consiglio di Stato, 3 dicembre 2008, n. 3999, su cui v. analiticamente A. GENOVESE, «Il contrasto delle pratiche commerciali scorrette nel settore bancario», in Giur. comm., 2011, 200.

(31) La sentenza si può leggere per esteso: Cass., 25 febbraio 2009, n. 4587, in Foro it., 2009, I, c. 3355.

(32) Confermata dalle sentenze del Consiglio di Stato, riunito in Adunanza plenaria, nn. 11, 12, 13, 14, 15 e 16 del 11 maggio 2012, in Federalismi, 2012.

(33) Sul tema cfr. A. ZOPPINI, «Appunti in tema di rapporti tra tutele civilistiche e disciplina della vigilanza bancaria», in Banca borsa tit. cred., 2012, p. 26 e ss.

(34) F. CAPRIGLIONE, L’Unione bancaria europea. Una sfida per un’Europa più unita, Torino, 2013.

(35) Su cui v. I. SABBATELLI, Il nuovo volto dei comitati di terzo livello, in Scritti in onore di Francesco Capriglione, a cura di Alpa - Amorosino - Antonucci - Conte - Pellegrini - Sepe - Troiano, Padova, 2010, p. 259 e ss.

(36) A. ZOPPINI, op. ult. loc. cit.; v. già A. GIUSSANI, «Tutela individuale e tutela collettiva del consumatore dalle pratiche commerciali scorrette fra diritto sostanziale e processo», in Giur. it., 2010, 7.

(37) Così l’angolo di visuale adottato da A. ZOPPINI, op. ult. loc. cit.

(38) Per questa prospettiva v. S. RODOTÀ, in Processo e tecniche di attuazione dei diritti, a cura di S. Mazzamuto, Napoli, 1989, II, p. 1341, spec. 1343.

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